PPP是國際上高速公路普遍采用的模式,而BOT才是我國高速公路主要推動者。
PPP、BOT、TOT是國際上普遍采用的三種高速公路投資運營模式,政府希望通過社會資本的參與引入其他資金來源,減少財政的債務壓力,從而控制資本支出預算。此外,政府也希望充分利用社會資金和技術,通過激勵機制,以提高交通基礎設施供給效率。在世界公路建設實踐中,相比完全由政府提供模式,通過PPP或BOT模式,交通基礎設施供給效率明顯提高。
短短30年,我國高速公路建設規模就超過美國,成為世界上通車里程最多的國家,這主要歸功于通過BOT模式,充分調動社會資本的積極性和主動性。我國已建成的12萬公里高速公路中,地方交通集團(平臺)占60%至70%,上市公司占10%至15%,建設施工企業占10%至15%,民營及外資接近10%。整體而言,除了政府直接投資建設外,剩余40%左右的高速公路基本上是通過BOT方式建立起來的。
BOT原則上屬于PPP,但在具體管理上差別較大。
無論是財政部文件、國家發展改革委的政策文件,以及學術界的觀點,BOT與PPP是統一的,普遍認為BOT是PPP的一種具體實現方式,強調的是社會資本提供本應由政府提供的產品 。具體到高速公路行業,由于屬于準公共產品,按照特許經營政策,采用BOT及使用者付費的模式,由社會資本提供基礎設施并通過使用者付費的原則獲取合理回報。在此過程中,盡管政府沒有財政資金投入,但在建設用地上普遍采用劃撥用地,用遠低于市場價格的方式提供建設用地,因此,在高速公路建設過程中,實質上也有政府的投入,與PPP 模式強調政府和企業共同投入、風險共擔的原則相一致,只是在具體項目風險分擔過程中,投資風險主要由企業承擔,工程爛尾或維護不及時影響到政府的聲譽,政府也承擔了一定的運作風險。在原有的高速公路BOT項目過程中,主要由交通部門來主導,發展改革部門主要負責項目立項審批,財政部門主要負責列入財政預算并進行資金撥付。這種模式運轉過程中也曾經出現過問題,如腐敗及工程爛尾等問題,但隨著招投標制度的推進及市場準入資格體系的建立,這套體系已經成熟,市場證明是行之有效的方式。而目前推進的PPP模式,業務的推進主體由行業主管部門轉向財政部門,財政部門對所有項目要進行財政可承受能力論證,并且PPP項目不能超過財政收入的10%。這種管理模式的轉變,有利于遏制行業管理部門超前建設的沖動,長遠來看,有利于交通基礎設施平穩有序的發展。但在當前宏觀經濟低迷的情況下,交通基礎設施也肩負著拉動國民經濟的重任,而且在我國西部地區,高速公路建設也肩負著改善地區生存環境、提供普適服務的重任 ,但這些項目在當地進行財政可承受能力評估是很難通過審核的。因此,在PPP模式下,高速公路建設的步伐勢必會降低。
我國高速公路發展至今有30年的歷史,已經形成完備的市場化投資建設政策,這些程序經過幾十年的運作基本成熟。作為在中國公私合作最成功的高速公路行業,按照財稅體制改革的精神,推動PPP模式,關鍵是要立足于高速公路建設實踐,鞏固已有的成功經驗,簡政放權,創新管理模式。因此,高速公路公私合營項目,應按照已有的公路基礎設施建設管理程序,結合國家財政管理體系改革的要求,結合PPP的政策法規,逐步優化管理措施。